Уже в ближайшее время правительству придется изыскать дополнительные источники для финансирования пенсионной системы. В процессе поиска сама система может снова измениться
Рисунок: Пётр Филиппов
В настоящее время несколько профильных федеральных ведомств во главе с Минздравсоцразвития при участии независимых специалистов пытаются выработать долгосрочную концепцию развития отечественной пенсионной системы. Совещается рабочая группа в строгой секретности - видимо, чтобы публикации в СМИ не вносили сумятицы в умы чиновников. Задачаперед ними стоитдействительно нелегкая, ведь российскаяпенсионная система, несмотря на неоднократные попытки ее реформировать, пока напоминает корабль с поврежденным штурвалом и течью в трюме, у которого к тому же нет заданного курса.
Очевидно, что концепцию развития пенсионной системы неплохо бы согласовать с концепцией развития России до 2020 года, которая ещеготовится Министерствомэкономического развития. Некоторое время назад МЭР обнародовало одни из целевых показателей: ожидаемый в 2020 году размер среднейзарплаты- порядка 2700 долларов - и размер средней пенсии (треть от среднейзарплаты, или около 20 000 рублей). Иными словами, правительство рассчитывает, что к 2020 году коэффициентзамещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате)вырастет до 30% - с нынешних 26%. Однако расчеты экспертов и логика развития пенсионной системы говорят о том, что планам правительства по повышению ставки замещения не суждено сбыться, по крайней мере без существенных денежных вливаний.
Накопить не успеем
Начнем с истории. С 2002 года российская пенсионная система находится в стадии реформирования: в ней наряду с распределительным появился накопительный компонент. Предполагалось, что накопительная система, ставка в которой делается на индивидуальные пенсионные сбережения, постепенно будет замещать собой прежнюю, распределительную систему, в которой главное - достаточный объем взносов работающего населения, из которых выплачивается пенсия нынешним пенсионерам. Взносы в составе ЕСН, которые работодатели отчисляют засотрудников 1967 рождения и моложе, идут на формирование базовой, страховой, а также накопительной частей трудовой пенсии. Соответственно, аккумулированные в рамках накопительной части взносы начнут выплачиваться в виде пенсий лишь в 2022 году - когда пенсионного возраста достигнут женщины 1967 года рождения(в принципе, представители некоторых профессий начнут получать накопительную пенсию до 2022года, но это скорее исключения). Однако этим процесс перехода к накопительной системе еще не завершится. "Период сосуществования распределительной и накопительной систем закончится, когда на пенсию начнут выходить те лица, которые начали формировать свои пенсионныеправа с 2002года, - говорит заместитель директора Независимого института социальной политики (НИСП) Оксана Синявская. - Все, у кого был опыт работы до 2002 года, тем или иным образом еще принадлежат к старой системе".
Но самым тяжелым для пенсионеров обещает быть как раз период с 2010−го по 2020 год. Пенсионные выплаты в эти годы будут складываться из базовой и страховой частей трудовой пенсии плюс добровольной пенсии. К сожалению, даже сложенные вместе, все эти фрагменты вряд ли смогут дать не то что треть, но хотя бы четверть от предполагаемой средней зарплаты.
Добровольными накоплениями вообще можно пренебречь: процент людей, у которых они будут иметься к 2020 году при сохранении нынешних темпов прироста пенсионных резервов НПФ и размеров пенсионных выплат, будет слишком мал. С программойгосударственного софинансирования добровольных пенсий ("1000 на 1000") тоже все непросто. "Грубые оценки показывают, что к коэффициенту замещения система софинансирования прибавит неболее одного процентного пункта, - отмечает Оксана Синявская. - У группы предпенсионного возраста шансы сформировать достаточные накопления в рамках этой системы будут лишь у обеспеченных слоев. Считать, что добровольная система "1000 на 1000" решит проблему повышения коэффициента, абсурдно".
Не лучше обстоит дело и с базовой частью трудовой пенсии. Согласно федеральному закону о трудовых пенсиях, "размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели вфедеральном бюджете и бюджетеПенсионного фонда". Аналогичнымобразом индексируется и страховая часть. При этом коэффициентиндексации и ее периодичностьопределяются правительством РФ в зависимости от уровня инфляции, рассчитываемогоРосстатом. Сегодня базовая пенсия составляет 1560 рублей, и в теории она должна постепенно дорасти до уровняпрожиточногоминимума. Однаковреальности размер базовой пенсии (как и страховой) будет зависеть в основном от наполняемости федерального бюджета ибюджета Пенсионного фонда РФ (а последний, напомним, начиная с 2005 года не обходится без дефицита).
"Если попытаться подсчитать, из чего будет складываться пенсия 2020 года, то мы получим следующее, - предполагает руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН Евгений Гонтмахер. - Базовая пенсия - на уровне прожиточного минимума пенсионера - три тысячи нынешних рублей, добровольные накопления в рамках системы софинансирования могут дать немногим более тысячи рублей. А где же взятьостальныепочти16 тысяч рублей? В 2020 году на пенсию будут выходить люди, которым сейчас 48 лет (мужчины) и 43 года (женщины). Нынешняя средняя зарплата по стране - 15 тысяч рублей. Если предположить, что именно эта (или близкая к ней) оплата трудахарактерна и для этой категории, то очевидно, что за оставшиеся 12 лет накопить за счет 14 процентов отчислений на 16−тысячную страховую часть будущейпенсии просто невозможно. Ведь известно, чтоу людей предпенсионного возраста зарплата не растет, а зачастую снижается из-за потери конкурентоспособности на рынкетруда".
Проблемаеще и в том, что к 2020 году выплачивать пенсии за счет взносов работающего населения будет все сложнее, поскольку число работоспособного населения будет сокращаться, а пенсионеров-расти (по расчетам Центра стратегического развития, к2020 году соотношение пенсионеров и работающих увеличитсяс нынешних 0,43 до 0,55, а к 1015 году и до 0,6). "Как только затевается пенсионная реформа, связанная с введением накопительной части, неизбежно получается так, что часть денег не попадает на выплату нынешних пенсий, поскольку отвлекается на накопление. И в период сосуществования двух систем - старой и новой - текущие пенсионные выплаты необходимо каким-то образом дофинансировать", -делает вывод Оксана Синявская. Собственно, вопрос источников дофинансирования правительству, видимо, и придется решать, если задача поднять коэффициент до 30% будетпоставлена официально. "Если к 2020 году мы хотим, чтобы коэффициент замещения у нас составлял 30 процентов (и средняяпенсия, соответственно, была порядка нынешних 20 тысяч рублей), торасходы напенсионное обеспечениедолжны составлять 13 процентов ВВП, а не 5 процентов, как сейчас. Инерционно этого обеспечить невозможно, пенсионная система в ее нынешнем виде с такой нагрузкой простоне справится", - полагает Гонтмахер.
Впрочем, заняться вопросом поиска дополнительных средств для пенсионной системы, видимо, придется в любом случае: иначе ставка замещения к 2020году может снизиться до угрожающих значений. "Все расчеты, которые мы делали относительно структуры пенсионной системы в 2020 году, исходят из двух условий, - рассказывает президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев. - Первое - что все "молчуны"смогут диверсифицировать свои портфели пенсионных накоплений и доходность последних будет значительно выше инфляции. Мы закладывали в свои расчеты доходность от инвестирования пенсионных накоплений вреальном выражении порядка 7-8 процентов, то есть сопоставимую с темпами роста заработной платы. В ином случае средний уровень пенсий к 2020 году неминуемоокажется существенно ниже необходимого.
Второе условие - постоянная индексация интервалов шкалы регрессии ЕСН. Так, сегодня для зарплат размером более 100 тысяч рублей в год ЕСН взимается по пониженной ставке, а для зарплат свыше 600 тысяч рублей в год ЕСН стремится к нулю. При этом номинальный рост заработныхплат идет высокими темпами. В результате пенсионная система недополучает огромные деньги, и, если интервалы не индексировать, размер потерь будетувеличиваться. Если эти два условия не будут соблюдены, токоэффициент замещения к2020 году может упасть до 16,5 процента - и это при условии дополнительных вливаний из федерального бюджета, чтобы индексировать пенсии темпом не ниже инфляции. Соблюдение же лишь этих двух условий при сохранении прочих параметров пенсионной системы даст к 2020 году коэффициент замещения на уровне 18 процентов".
Правда, как уже говорилось выше, накопительная часть именнов 2020 году еще не будет влиять на ставку замещения, но индексация шкалы регрессии ЕСН - это как раз один из примеров ответа на вопрос "где взятьденег", который для пенсионной системы в ближайшие годы будет более чем актуален.
Кто будет платить больше?
Все возможные варианты наполнения деньгами пенсионной системы сводятся к двум источникам: либо это будутналоговые поступления, либо изыскиваемые государством"сторонние"средства. "Федеральный бюджет должен взять на себя выплаты пенсий и нынешнимпенсионерам, и тем, кому до выходана заслуженный отдых осталось не менее 10-15 лет, - предлагает Гонтмахер. - Источниками доходов для этих выплат должны стать обычные налоги: НДС, налог на прибыль, НДПИ. Что касается ЕСН, то его необходимо трансформировать обратно в страховые платежи - на страховую и накопительную части пенсий - и консолидировать в Пенсионном фонде, который должен превратиться в страховуюорганизацию, управляемую на реальнойтрехсторонней основе: работодатели, представители застрахованных и государство".
У противников такого подхода два основных аргумента. Во-первых , считают они, это дает простое распределение уже имеющихся ресурсов, но никакне дополнительныесредства, а во-вторых , повышение налогового бремени может ограничить экономический рост. Именно поэтому государству придется исхитриться и изыскать дополнительные средства. Первый их источник, в принципе, уже известен: это Фонд национального благосостояния. Сегодня предполагается, что за счет находящихся в нем средств будет финансироваться запускаемая с 2009 года система добровольного софинансирования "1000 на 1000". "По нашим расчетам, еслимаксимально энергично использовать поступления в Фонд национального благосостояния от энергетической ренты и 80 процентов этих средств направлять на софинансирование пенсий, то к 2050 году средняя пенсиясоставит30 процентов средней заработной платы", - говорит Дмитриев. Быстрее же довести коэффициент замещения до требуемых 30%, по словам президента ЦСР, можно только изыскав дополнительные средства в размере 38 трлн рублей в периодс 2008−го по 2042год. "Получить эти средства можно, использовав госимущество, - убежден Михаил Дмитриев. - Схемаиспользования может быть такой: имуществовносится в отдельный фонд, где находится под управлением государственной управляющей компании или частных управляющих компаний, отобранных на конкурсе; при этом средства данного фонда распределяютсяпо индивидуальным пенсионным счетам".
Однако самое неприятное заключаетсяв том, что для достижения устойчивого роста коэффициента замещения, по всей видимости, придется совмещать разныеисточникисредствнаполнения пенсионной системы, включая и такие непопулярные, как повышение пенсионного возраста и введение обязательных отчислений в пенсионнуюсистему с работников. "Если ставится задача повышения ставки замещения, тодолжен быть некийпроцентобязательных отчисленийс доходов всех работающих, -считает Оксана Синявская. - У нас одна из самыхнизкихставок отчисления в пенсионную систему, причем платит только работодатель. Этого нет практически ни в одной стране. В Европе паритетнаяпенсионная система, и это правильно".
Кроме того, придетсяподумать и о повышении пенсионного возраста. По приблизительным оценкам НИСПа, повышение пенсионного возраста у женщин до 60 лет даст сокращение числа пенсионеров почти на 5 млн человек. ЦСР предлагает более мягкийвариант: стимулирование добровольного более позднего выхода на пенсию путем введения рекомендательного (индикативного) пенсионноговозраста. При расчетах специалисты ЦСР предположили, что государство будет гарантировать ставку замещения в размере 40% тем, кто выйдет на пенсию в рекомендованном возрасте (который будет повышен к 2030 году до 65 лет для мужчин и женщин). На пенсию можно будет выйти и раньше, но в этом случае коэффициент замещения будет наобщем уровне. "Мы исходили из того, что 70 процентов застрахованных будут выходить на пенсию в рекомендованном возрасте, - говорится в публикации ЦСР. - Применение этого механизма позволяет повысить коэффициент замещения на 10-17 процентных пунктов в период после 2030 года".
Устоять перед соблазном
Вы наверняка обратили внимание, что самую большую роль в росте размера пенсионных выплат до 2022 года (до начала выплат по накопительной части) будут играть выплаты по страховой части. В связи с этим чиновники, которые за закрытыми дверями сейчас совещаются о дальнейшем векторе развития пенсионной системы, стоятперед нешуточным соблазном: пуститьте платежи, которые идут на накопительную часть, на финансирование части страховой. В этом случае, напомним, поступающие суммы записываются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц как "пенсионные права", а сами живые деньгипопадают в ПФР, откуда выплачиваются в виде пенсий сегодняшним пенсионерам. Известно, что в правительстве есть как сторонники, так и противники накопительной части, и вполне вероятно, что последниевновь попытаются развернуть пенсионную систему от накопления к чистому страхованию (напомним, с такой инициативой Минздравсоцразвития выступило в феврале 2007 года).
Кроме аргумента в виде дополнительных денег сторонники страховой части отмечают, что накопления - вещь рискованная: финансовые рынки, как известно, могут как расти, так и падать, и во чтопревратятся пенсионные накопления через, скажем, 30 лет, предсказать сложно. Тогдакаквыплаты по страховой части зависят от поступлений впенсионную систему, а первыеи вторые вполне можно сбалансировать.
Но очевидно, что и накопительная, и страховая части в конечном счете все равно зависят от состояния экономики, зато накопительная система имеет неоспоримый плюс: наличие тех самых длинных денег, которые так требуются для масштабных инвестиций. Кроме того, пенсионная система, меняющая каждые несколько лет, словно оборотень, свою суть, вряд ли может стабильно развиваться.