Плата за дурь 1

Законопроект по созданию новой госкомпании предполагает передачу значительной части сети федеральных автодорог под ее управление. Проезд по таким трассам сделают платным. В условиях финансового кризиса в обозримой перспективе ожидаемого эффекта от этого точно не будет

Опережающее развитие инфраструктуры необходимо для реализации масштабных экономических инициатив. Локомотивом роста экономики чаще всего выступает транспорт, обеспечивающий растущие потребности промышленности в грузоперевозках и мобильность населения. Включение страны в международное разделение труда, бурный рост промышленности привели к тому, что сегодня автомобильные дороги обеспечивают 83% грузоперевозок, 61% пассажироперевозок в стране. Автотранспорт отодвинул на второй план железнодорожные перевозки импортных грузов из морских портов, обеспечив около 60% от их объема.

Однако сегодня текущая ситуация в автодорожной инфраструктуре выглядит удручающе. Из-за плохих дорог Россия теряет до 6% ВВП (около 1,6 трлн рублей) ежегодно, при этом плотность автодорог в нашей стране в четыре раза ниже, чем в странах Западной Европы. По данным общественной организации "Деловая Россия", 62,2% автодорог РФ не соответствуют нормативным транспортным требованиям. Неразвитость дорожной инфраструктуры объясняется тем, что, как отмечает руководитель Федерального дорожного агентства Олег Белозеров, еще десятилетие назад автомобильный транспорт рассматривался в основном как средство для местного сообщения, а главная нагрузка ложилась на железные дороги. В основе транспортного каркаса России лежит сеть железных дорог преимущественно радиальной структуры. В то же время сеть федеральных автомобильных трасс еще не сформирована. Сегодня количество легковых автомобилей составляет 188 штук на 1000 жителей, причем в ряде крупных городов этот показатель достиг уровня развитых зарубежных стран. Повышение благосостояния населения привело к отставанию в развитии дорожной сети от автомобилизации. Темпы прироста протяженности автомобильных дорог страны в пять раз ниже темпов увеличения количества машин у населения. Общая протяженность автомобильных дорог в России составляет 899 тыс. км при потребности в 1,5 млн км, то есть отстает в 1,7 раза. Плохая дорожная инфраструктура ведет к тому, что сегодня транспортная составляющая в себестоимости продукции достигает 12-15% против 7-8% в развитых странах, а средняя скорость перемещения грузов по стране - 200-300 км/день, тогда как в Европе этот показатель равен 1000 км/день. В Московском и Санкт-Петербургском транспортных узлах, в других крупных городах проблемы инфраструктуры привели трафик практически к полной остановке.

Проблемы возникают не только со скоростью доставки, но и с экологией, безопасностью жизни населения крупных городов. Первый заместитель генерального директора НИПИ территориального развития и транспортной инфраструктуры Светлана Воронцова полагает, что ситуация грозит превратиться в кризисную. По ее мнению, "помимо снижения конкурентоспособности отечественной экономики будут сохраняться высокий уровень ее энергоемкости по причине значительного удельного расхода топлива автотранспортом, а также низкий внутрирегиональный уровень мобильности рабочей силы и ограничения на развитие производственных связей предприятий. По нашим расчетам, в полтора-два раза снизится уровень доступности услуг медицинской, образовательной, социальной и культурной инфраструктуры".

На недавнем заседании Правительственной комиссии по транспорту и связи заместитель министра транспорта Александр Мишарин доложил, что при потребности в реконструкции автомобильных дорог федерального значения в объеме 26 тыс. км в ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)" из-за бюджетных ограничений запланировано выполнение работ по реконструкции только на 6,6 тыс. км. Уже в настоящее время потребность в создании автомагистралей и скоростных дорог составляет около 7 тыс. км, при этом в программе предусмотрено их строительство в объеме всего лишь 1,9 тыс. км. Для того чтобы отремонтировать опорную сеть дорог до состояния, соответствующего всем нормам эксплуатации, необходимо будет вкладывать по полтриллиона рублей в год, и все это без учета затрат на содержание и плановый ремонт дорог. Таких расходов не выдержал бы даже предкризисный бюджет России, не говоря уже о сегодняшнем, урезаемом по многим статьям.

Выход из сложившейся ситуации в условиях ограниченности бюджетного финансирования и недостаточной эффективности использования выделяемых ресурсов правительство видит в создании госкомпании по эксплуатации дорог на условиях государственно-частного партнерства. По словам Мишарина, "без создания государственной компании и привлечения внебюджетных источников финансирования решение задачи по формированию в Российской Федерации сети современных автомагистралей и скоростных автодорог может растянуться на 60-80 лет".

Госкомпания как панацея

В этом месяце правительство намерено внести в Госдуму законопроект о создании государственной компании по развитию автодорог "Российские автомобильные дороги" ("Автодор"), которая начнет свою деятельность уже в первой половине 2009 года.

По словам предполагаемого будущего руководителя госкомпании Александра Мишарина, в управление новой структуре планируется передать 13,4 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, "работающих в режиме перегрузки", с целью приведения их к 2030 году в должное для платной дороги состояние. Как заявляет министр транспорта Игорь Левитин, "в основной своей массе это международные транспортные коридоры", их протяженность сегодня составляет 27% от протяженности федеральной дорожной сети. Лишь при условии их модернизации, поэтапно, они будут переведены в разряд платных автодорог. Деньги на эти цели будут получены также и от эксплуатации построенной к 2020 году сети платных автомагистралей и скоростных дорог общей протяженностью 7,2 тыс. км.

Таким образом, всего в управлении новой госкомпании окажется 20,6 тыс. км платных автомобильных дорог федерального значения. Те же дороги, которые не могут эксплуатироваться по меньшей мере в режиме самоокупаемости, останутся в ведении Федерального дорожного агентства. Предварительные расчеты чиновников из этого агентства показывают, что за тридцатилетний период (время выхода компании на прибыльность) доход "Автодора" может достичь 12,6 трлн рублей, 76% этой суммы составят сборы за проезд по сети платных автодорог и 13% - сбор за проезд тяжелых (более 12 тонн) грузовиков. Поскольку госкомпании будут переданы также и придорожные земельные участки, то "Автодор" планирует заработать около 5% от названной суммы за счет платы "за примыкание к федеральным автомобильным дорогам других автомобильных дорог, за присоединение объектов дорожного сервиса и арендной платы с земельных участков, находящихся в полосе отвода и придорожной полосе федеральных автомобильных дорог", говорится в докладе замминистра.

По мнению руководителя дирекции инвестиционных проектов и программ УК "Лидер" Сергея Кербера, "желающих развивать придорожную инфраструктуру сегодня немного, на повестке дня скорее стоит вопрос их привлечения". Поэтому до того как "Автодор" начнет приносить прибыль, госкомпания воспользуется как бюджетными, так и внебюджетными источниками финансирования. В докладе Мишарина говорится, что к концу тридцатилетнего периода госкомпания выходит на прибыль, и "объем ожидаемых доходных поступлений от сбора различных платежей с пользователей автодорог практически обеспечит требуемый объем расходов, необходимых для строительства, реконструкции, содержания и ремонта автомобильных дорог, находящихся в доверительном управлении госкомпании". К тому времени "Автодор" уже потратит 10,4 трлн рублей, из них расходы на ремонт и содержание дорог составят 3,5 трлн, строительство же новых автодорог будет стоить 5,2 трлн рублей из бюджета и 1,7 трлн рублей привлекаемых заемных ресурсов. Ожидается, что уже к 2015 году траты на ремонт и содержание дорог будут полностью обеспечены доходами от эксплуатации платных трасс.

С чем бороться

Все бы хорошо, но есть несколько "но". Сформированная сеть высококлассных платных дорог будет состоять на две трети из модернизированных, бесплатных сегодня трасс. В условиях финансового кризиса это может привести к тому, что у платных дорог так и не появится бесплатных дублеров. В законе "Об автодорогах и дорожной деятельности" говорится о том, что платные трассы за пределами городов можно либо строить, либо создавать за счет реконструкции действующих дорог, в пределах городов возможна только прокладка новых дорог. При этом если у новой дороги нет альтернативы, инвесторы должны профинансировать и ее строительство. В том случае, когда дублер есть, но его состояние не отвечает стандартам эксплуатации, инвестор должен отремонтировать бесплатную дорогу до соответствия нормативам самой низкой категории. В итоге мы получим сеть платных дорог, обремененных паутиной требующих постоянного ремонта трасс плохого покрытия. В результате может оказаться, что плата за проезд по высококлассным дорогам будет идти на финансирование этих ремонтных работ.

Другая проблема связана с тем, что при проведении тендеров на строительство автодорог часто во внимание принимаются лишь сроки или цена исполнения. Выигрывает та компания, которая укажет сроки короче, чем у других, или меньшую стоимость строительства, а сможет ли она в них уложиться, имеет ли достаточный опыт дорожного строительства, в расчет не берется. Как отмечает Олег Белозеров, в настоящее время федеральные автомобильные дороги в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" приравнены к киоскам и навесам.

По словам генерального директора ООО "Корпорация Инжтрансстрой" Ефима Басина, закон прямо запрещает требовать от потенциального исполнителя данных об уровне квалификации, включая наличие опыта работы в данной сфере: "Возбраняется испрашивать у него данные о производственных мощностях, парке строительных машин и механизмов, трудовых, финансовых и других ресурсах, необходимых для выполнения контракта. И даже интересоваться деловой репутацией потенциального исполнителя непозволительно. А в результате победителями конкурсов часто становятся демпингующие предприятия и организации, у которых нет необходимых мощностей, квалифицированных кадров и опыта работы". Белозеров добавляет, что федеральная трасса зачастую содержит уникальные сложнейшие технические решения: "Строительство таких объектов автомобильных дорог подрядчиком, единственным достоинством которого являлась наименьшая заявленная цена (возможно, из-за недооценки сложности задачи), может привести к авариям с тяжелейшими последствиями. Некоторая экономия бюджетных средств в данном случае может повлечь их полное неосвоение, если отобранный подрядчик окажется не в состоянии справиться с задачей".

Что касается освоения бюджетных денег, то тут российским подрядчикам нет равных. Так, тендер на строительство участка четвертого транспортного кольца длиной 3,9 км выиграла компания "Мостотрест". Общая сумма подряда составила 66,3 млрд рублей, то есть, в пересчете на один километр трассы, 667 млн долларов. И это самая низкая цена среди предложенных участниками тендера! Получается, что строительство одного километра аналогичного участка разгонного тоннеля Большого адронного коллайдера на границе Швейцарии и Франции, напичканного электронной аппаратурой, сверхпроводящими магнитами, обходится в полтора раза дешевле.

Главная причина критичного состояния российских дорог - не уровень финансирования, а неэффективное использование денежных средств. Строительные организации предпочитают не создавать новые дороги, а реконструировать старые, объясняя быстрый износ трасс особенными климатическими условиями. "Сегодня на строительство и ремонт дорог выделяются колоссальные средства. Но 50 процентов из них разворовываются. По этому показателю мы обогнали Запад, где разворовывается до 30 процентов", - говорит председатель Движения автомобилистов России Виктор Похмелкин. По мнению аналитика UBS Ильи Макарова, воровство - основная причина дороговизны строительства российских дорог: "Вот посмотрите, скажем, в Москве дороги переукладываются почти каждый год. Если брать американские или немецкие автобаны, там этот показатель на порядок выше - 12-14 лет. Даже при том что западные дороги дороже российских, все равно с учетом сроков эксплуатации получается значительно дешевле".

Выходом могло бы стать обязательное требование к подрядчику о поддержании в порядке построенной им трассы в течение определенного срока эксплуатации. "Долгосрочные договора на пять-десять лет - это самое правильное, что мы могли бы сделать в текущей ситуации", - полагает аналитик ВТБ Елена Сахнова. Между тем, по словам заместителя генерального директора по концессионным проектам и государственно-частному партнерству проектно-строительной компании "Трансстрой" Валерия Минькина, законодательством предусмотрен минимально допустимый гарантийный срок в два года. "Как показывает практика последних лет, заказчики строительства автодорог устанавливают более высокий потолок. Но все зависит от специфики сооружения. Скажем, гарантийный срок на асфальтовое покрытие, как правило, два года, больших гарантий на эту составляющую проекта невозможно дать хотя бы по климатическим причинам", - говорит он.

На самом деле эти сроки объясняются не климатом (Финляндия, Норвегия, Канада, Швеция таких проблем не имеют), а просто устаревшими технологиями. Всесезонные технологии полимерных битумов в строительстве дорог в России не применяются, а используемый сейчас обычный дорожный битум оказывается в силу климатических условий слишком дорогим в эксплуатации. К примеру, в Финляндии межремонтный период составляет около десяти лет. В случае же использования с низкими эксплуатационными характеристиками он снижается в два с половиной раза. В Европе широкое применение полимерных битумов началось в гитлеровской Германии при строительстве знаменитых автобанов. В 50−х годах прошлого века этот опыт переняли США, возводя свою общенациональную сеть Федеральной системы скоростных автомагистралей (Interstate Highway System). В СССР исследования по применению модифицируемых битумов для обработки асфальтовых смесей начались только в 1970−х годах. В настоящее время наблюдается колоссальная нехватка качественных битумов, и на свободный рынок они просто не попадают.

Впрочем, вопросы качества сами собой отпадают в случае частно-государственных схем постройки автодорог.

Концессия у нас и у них

В 2007 году были объявлены концессионные конкурсы на осуществление строительства в Санкт-Петербурге автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр", Орловского тоннеля под Невой в рамках развития Волго-Балтийского пути, скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург на участке 15−й километр-58−й километр, нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 Москва-Минск (в обход города Одинцова). В этом году были подведены итоги трех из них.

Право на строительство "Западного скоростного диаметра" получил организованный "Базовым элементом" консорциум OOO "ЗСД Невский меридиан" (Strabag A.G., Bouygues Travaux Publics, Hochtief PPP Solutions, Egis Projects, ООО "Мостоотряд 19", Suri Holding). Управлять на условиях концессии участком платной автодороги Москва-Санкт-Петербург (15−й-58−й километр) будет ООО "Северо-Западная концессионная компания", сформированное европейскими организациями во главе с Vinci и Eurovia, а управлять новым выходом на МКАД с автотрассы М1 Москва-Минск станет консорциум во главе с инвесткомпанией "Лидер", которая управляет средствами "Газфонда" (в него также вошли ОАО "Газпромбанк", ЗАО "Стройгазконсалтинг", португальская Brisa Auto-Estradas de Portugal S.A., австрийская ALPINE Bau GmbH и испанская FCC Construccion S.A.) По условиям конкурсов, годовой оборот компаний - участников мероприятия должен быть не ниже 30 млрд рублей, а опыт строительства и эксплуатации дорог - не менее пяти лет.

В качестве проектов, на которых будет обкатываться схема ЧГП, государство выбрало те направления, где дорожное движение близко к транспортному коллапсу. Это позволит ввести плату за проезд во всех проектах, поскольку в таком случае плотность движения гарантирует доходность эксплуатации.

Дело в том, что платная дорога эффективна только при интенсивности движения более 25 тыс. автомобилей в сутки, при этом все равно срок ее окупаемости не меньше 25 лет. По данным информационного агентства "Интегрум", в 1998-1999 годах был реализован ряд проектов платных объектов дорожной инфраструктуры.

Так, платный путепровод общей протяженностью более одного километра был проложен в Саратове через железнодорожные пути. При интенсивности движения около 10 тыс. автомобилей в сутки доходы покрывали лишь расходы на эксплуатацию объекта. В 2000−м, спустя два года после открытия путепровода, плата за проезд в размере 10 рублей была отменена. Похожая участь постигла и другой проект - платный мост через реку Дон в Воронежской области протяженностью 2,7 км. Он был построен в 1998 году вместо паромной переправы, которая после открытия была сохранена как альтернативный проезд. Мост позволял существенно сократить время в пути, и при небольшом тарифе (2 и 10 рублей с легкового и грузового автомобиля) этот маршрут предпочитало большинство пользователей. В 2001 году, поскольку доходы от эксплуатации не покрывали ежегодных затрат на содержание паромной переправы, взимание платы по этому мосту было также прекращено. И лишь платный участок автодороги "Дон" в объезд города Хлевное в Липецкой области протяженностью 20 км до сих пор приносит деньги. Ежегодные доходы от взимания платы за проезд (10 и 30 рублей с легкового и грузового автомобиля) покрывают все затраты, связанные с эксплуатацией автодороги, а остаток средств в сумме около 40 млн рублей ежегодно зачисляется в федеральный бюджет.

Как видно из приведенных примеров, относительно низкий уровень жизни в регионах не позволяет создателям платных дорог окупать вложения и получать дополнительные доходы. Еще не известны победители в тендере по строительству Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге. В отличие от других проектов, где затраты будут возмещаться за счет тарифов для пользователей, здесь выбрана схема так называемой платы за доступность (availability payment). Именно на таком принципе организовано управление дорогами в Германии, Хорватии, Польше, Португалии, Венгрии, Румынии и Великобритании. Платить концессионеру будет город из своего бюджета. В этом основной плюс такой схемы. Но если подрядчик не обеспечивает доступность и на трассе образуются заторы, то у города появится повод не платить или платить в меньшем объеме. Зачастую это и сдерживает потенциальных участников. Многие из них считают, что по схеме уже сегодня видно, что на выходе из Орловского тоннеля будут пробки. Возможно, именно поэтому итоги конкурса еще не объявлены.

Еще одно преимущество схемы availability payment в том, что у подрядчика появляется возможность создавать дороги хорошего качества, не неся при этом бремя строителя альтернативной дороги низшей категории.

Хорошо известно, что в мире платные автотрассы составляют не более 3% от общей протяженности всех автомобильных дорог планеты. Так, в Германии, при отличном качестве автобанов, нет платных автодорог. Такой план разрабатывается, но предполагается, что платить будут только грузовики. Британское правительство в 2005 году отказалось от введения платы за дороги. Ближайший срок, когда ее, возможно, решат ввести, - 2013 год. Другой пример: в Венгрии построенные пять автомагистралей через два года перевели в разряд бесплатных. Правительство решило перейти на контракт, предусматривающий выплату фиксированных сумм ежегодно (в зависимости от интенсивности движения и состояния дороги), которые застройщик может направлять на погашение займов.

В США строительство хайвеев и их поддержание в рабочем состоянии финансируется как из федерального бюджета, так и местных бюджетов штатов. Однако большая часть финансирования поступает из специального дорожного фонда, аккумулирующего сборы с владельцев автомобилей. В 2001 году дорожные сборы принесли в бюджет фонда более 100 млрд долларов, из этой суммы почти 60% было получено за счет сбора налогов на топливо и автомобили, и лишь около 4% - за счет сборов за проезд.

В Японии большую часть платных автодорог эксплуатирует эффективно работающая государственная автодорожная корпорация. Бюджет корпорации формируется за счет доходов от основной деятельности (43%), государственное финансирование составляет всего 5%, ссуды - 10% и облигации - 42% (сроком на десять лет и под гарантии государства). Другими словами, за счет облигаций, которые покупают в основном пенсионные фонды, японцы привлекают сотни миллиардов долларов. "Поэтому там и дороги отличные, - замечает Валерий Минькин. - Если наш Минтранс пойдет по тому же пути, то это не беспочвенная идея".

По мнению директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Виктора Ивантера, в России могут быть платные дороги: "Например, компании, использующие крупнотоннажные грузовики, могут платить за перевозку грузов. Но надо понимать, что эти издержки будут увеличивать стоимость конечной продукции, и платить за это будет потребитель. Такой способ доставки грузов будет только раскручивать инфляцию".

И все же создание системы платных автодорог не должно быть генеральным направлением деятельности образующейся госкомпании.