Два раза в одну реку не войти

Строительство железнодорожной линии Шар - Усть-Каменогорск позволило на практике отработать механизмы ГЧП. Как выяснилось, ни государство, ни бизнес не были готовы к работе на принципах равноправного партнерства

Нуржан Маханов

Фото: Азиз Мамиров

Пилотный проект 150−километровой железнодорожной линии Усть-Каменогорск - Шар позволит связать эти населенные пункты напрямую. Раньше казахстанские железнодорожные составы были вынуждены проезжать транзитом через российскую территорию, а это вызывало проблемы таможенного досмотра при прохождении государственной границы и временные задержки в пути.

Проект запущен концессионером АО "Досжан темир жолы" (ДТЖ) еще летом 2005 года, тогда как закон РК "О концессиях" принят лишь в 2006−м. Основная проблема концессионера связана со спецификой финансирования проекта. Общая стоимость проекта на сегодняшний день оценивается в 30 млрд тенге. Львиная их доля привлекалась путем размещения на Казахстанской фондовой бирже инфраструктурных облигаций. В связи с этим на первый план вышел вопрос защиты интересов держателей долговых бумаг и предоставление определенных гарантий. Вплоть до осени 2007 года поручительство правительства по облигациям ДТЖ предоставлялось только на период строительства объекта. В прошлом году его продлили на весь период концессии - до 2028 года.

Основными грузоотправителями, сформирующими более 70% грузооборота, должны стать АО "Казахмыс", АО "Казцинк", АО "Хайделберг Восток-Цемент" , ТОО "AES Майкубень", ТОО "Каражара" (угольное месторождение), АО "AES Усть-Каменогорская ТЭЦ", АО "Бухтарминская цементная компания".

Председатель правления АО "Досжан темир жолы" Нуржан Маханов в беседе с нами затронул проблемы, с которыми они столкнулись, и рассказал о путях их решения и шансах тех, кто совсем недавно стал партнером государства.

Лиха беда начало

- В 2005 году, когда проект только запускался, в стране не было правовой базы под концессии. Как компания выходила из сложившейся ситуации?

- Жестких ограничений в законодательстве не было. Но отсутствовал специальный закон о концессиях, а также схемы финансирования подобного рода соглашений между государством и бизнесом. Поэтому часть работы, связанную с совершенствованием законодательства, мы взяли на себя. В частности, инициировали внесение изменений и дополнений в закон "О ценных бумагах", где дали четкое определение понятию "инфраструктурная облигация", в Налоговый кодекс, нормативные документы АФН. Только после этого смогли реально запустить проект.

В 2006 году принят закон "О концессии", который заложил правовую базу под концессионные проекты. Параллельно были внесены изменения в Бюджетный кодекс, где дается определение поручительства государства по инфраструктурным проектам.

Основные инвесторы на казахстанском рынке - пенсионные фонды - требовали определенности в вопросе предоставления поручительства со стороны государства. Мы сделали все возможное, чтобы выполнить их требования. В прошлом году на законодательном уровне внесена ясность по вопросу поручительства с четкими формулировками. В частности, определены форма поручительства, его параметры и сроки. Это улучшило имидж наших инфраструктурных бумаг, повысило их инвестиционную привлекательность.

Если говорить о кардинальных изменениях в законодательстве по концессиям, то мы их пока не ощущаем. Конкретно это связано с разграничением рисков между государством и частным бизнесом при реализации крупных инфраструктурных проектов.

Вплоть до первой половины 2008 года многие вопросы, связанные с концессиями, оставались нечетко прописанными и не всегда понятными. Только в июне 2008 года парламент принял закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты касательно совершенствования закона "О концессии".

Бумага бумаге рознь

- Ситуация с инфраструктурными облигациями вызывает беспокойство. Неужели они оказались столь непривлекательными, что вызывают отторжение инвесторов?

- Срок поручительства по нашим инфраструктурным бумагам до осени прошлого года был ограничен сроком строительства объекта. Под такие гарантии здравомыслящий инвестор рисковать своими деньгами не станет.

Я сомневаюсь в перспективности рынка инфраструктурных облигаций. Это связано с тем, что они должны быть обеспечены поручительством государства. Сегодня в Казахстане инфраструктурные облигации выпустили АО "Досжан темир жолы" и АО "Батыс Транзит". В прошлом году и в начале нынешнего года проведен ряд тендеров. По моим данным, ни одному из его победителей не было предоставлено поручительство или гарантии государства по обязательствам перед инвесторами. Соответственно, нынешние концессионеры предпочтут выпускать в обращение корпоративные облигации, акции, а также другие ценные бумаги и размещать их на фондовой бирже. Это своего рода уход от основной проблемы: бизнес не верит, что государство способно подстраховать его в случае непредвиденных обстоятельств.

Однако нельзя категорично говорить, что идея выпуска инфраструктурных облигаций полностью дискредитирована. В случае с нашим проектом мы постарались максимально защитить интересы инвесторов. В частности, правительством во второй половине 2007 года было принято специальное постановление. По нему правительство давало поручительство на вознаграждение, начисленное на размещение облигаций на период обращения облигаций. До этого действовало условие, которое не обеспечивало держателям облигаций защиту от риска возмещения вознаграждения в случае дефолта концессионера в период эксплуатации объекта. Поручительство было ограничено лишь периодом строительства.

Не хочу утверждать, что такой метод работы эффективен. Правительство не может по каждому инфраструктурному проекту принимать отдельное постановление. Это должна быть система, в которой такие пожарные методы работы будут излишними. Сегодня инфраструктурные облигации пользуются неплохим спросом на фондовом рынке, а пенсионные фонды рассматривают их как альтернативные инструменты для инвестиций.

Но появилась еще одна проблема - кризис ликвидности, начавшийся со второго полугодия 2007 года. Резкий скачок инфляции и связанные с ним негативные ожидания на рынке стали дополнительными факторами ухудшения условий размещения наших облигаций. Как следствие, повысился уровень требуемой доходности. Возникшие задержки по финансированию строительно-монтажных работ, поставкам материалов и оборудования могли вызвать срыв сроков завершения и удорожание стоимости строительства.

Как оценить риски

- Насколько качественно были оценены риски по проекту ДТЖ, какие из них оказались наиболее существенными?

- Элемент риска является ключевым фактором при принятии решения о жизнеспособности и финансовой состоятельности инфраструктурного проекта. Причем рискам подвергается как государство, так и компания-концессионер.

При запуске проектов важно учитывать ситуацию на рынке заемного капитала в стране и мире. В нашем бизнес-плане инфляционные параметры были заложены три года назад, когда ожидания от инфляции были иными. Поэтому с августа 2007 года по мере сокращения кредитных линий и снижения уровня ликвидных инструментов на рынке, а также значительного роста инфляционных тенденций привлечение инвестиций в проект значительно осложнилось.

Наши бумаги всегда ощущали большое давление со стороны государственных долговых инструментов и высоколиквидных кратко и среднесрочных корпоративных облигаций. Это вынудило нас размещать облигации с более высокой ставкой доходности.

Отличительной чертой инфраструктурных облигаций является длительный срок обращения и относительно низкая доходность. Низкая ликвидность и потрясения на финансовом рынке, обвал индексов фондовых бирж и валютных курсов спровоцировали ажиотаж и отток капитала с развивающихся рынков. В числе прочих пострадали и наши бумаги.

В результате доступ к инвестициям усложнился, а сами деньги стали дороже. Но интерес к облигациям остается стабильным, и это дает нам определенную надежду. Это в первую очередь связано с достаточно успешным ходом строительства и подготовкой к началу эксплуатации объекта. В настоящее время завершены 95% строительно-монтажных работ, открыто сквозное движение поездов, идет процесс согласования совместных действий с АО НК "Казахстан темир жолы" по эксплуатации новой линии. Начаты переговоры с потенциальными грузоотправителями и грузополучателями, прорабатываются предложения потенциальных клиентов по тарифам и логистике.

Начата подготовка к созданию рабочей и государственной комиссии по вводу объекта в эксплуатацию. Регулярно проводится осмотр и контроль качества строительства, соответствие материалов и оборудования стандартам и нормативным требованиям. Проводится обкатка пути, конструкционных частей мостов, искусственных сооружений. Для этого по новой дороге перевезено более 400 тыс. кубометров щебня, большой объем строительных грузов. По полученным результатам мы можем говорить о высоком качестве новой железной дороги.

И опыт, сын ошибок трудных

- Иностранные инвесторы готовы вкладываться в казахстанские инфраструктурные проекты?

- В это слабо верится. Текущее состояние экономики, институциональной базы, связанной с развитием инфраструктурных проектов, а также законодательное поле нельзя назвать настолько зрелым, чтобы в Казахстан пришли крупные иностранные инвесторы. Они осведомлены о наших проблемах, поэтому не спешат раскошеливаться. Поэтому ожидать сильной конкуренции со стороны иностранных инвесторов преждевременно.

- Ваш проект начинался во времена, когда в стране не было правовой базы. Нынешние концессионеры находятся в более выгодной ситуации?

- Я бы так не сказал. Нынешним концессионерам важно учитывать накопленный опыт партнерства с государством. Необходимо скрупулезно проработать условия соглашения с правительством и максимально четко определиться по текущим и потенциально проблемным вопросам.

В частности, надо четко прописать обязательства концессионера и государства и внести полную ясность по механизму их исполнения.

Принцип ГЧП основан не только на обязательствах бизнеса инвестировать деньги в проекты, но и на стремлении государства видеть в частном секторе равноправного партнера. Концессионные договоры должны базироваться на взаимной справедливости и выгоде. Именно поэтому необходимо утвердить справедливую цену за услуги концессионера и не допускать дискриминации по отношению к нему, а также выработать совместное стратегическое видение развития объекта концессии.